农业结构调整不得占用基本农田

问题

某县的基本农田保护区已经根据土地利用总体规划，经法定程序划定，但因农业生产结构调整，需要占用已经划定的基本农田发展养殖业。

问：1国家法律法规对占用基本农田有何规定？

2农业生产结构调整是否可以占用基本农田发展养殖业？

分析

本案主要涉及农业生产结构调整时是否可以占用基本农田发展养殖业的问题。

土地是人类生存和社会经济发展的重要基础。我国人口多，耕地少，后备资源不足，人多地少的矛盾十分突出。根据土地变更调查的最新数据，截至2006年10月31日，我国现有耕地1827亿亩，人均耕地139亩，远远低于世界平均水平。党中央、国务院高度重视耕地保护工作，胡锦涛总书记多次强调，要严把土地闸门，落实最严格的耕地保护制度。温家宝总理在2007年的《政府工作报告》中明确指出，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

基本农田是耕地中的精华，是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。1998年，《土地管理法》修改时，将基本农田保护制度上升为法律要求，明确规定“国家实行基本农田保护制度”，基本农田的征收必须经国务院批准。《基本农田保护条例》（国务院令第257号）对基本农田的保护做出了更加具体的规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。违反条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，国家对耕地实行严格保护，基本农田保护是耕地保护的重中之重，对基本农田实行的是特殊的严格保护。

近年来，随着我国农业和农村经济的快速发展，要求开展农业结构调整，使农产品的品种结构、品质结构和区域结构更加合理。在市场经济条件下，农业产业结构不合理的直接后果是农民收益下滑，所以，农业结构调整的根本目的是提高农业的整体素质和效益。 要实现这一目标，客观上就要求对现有的土地资源包括耕地资源进行重新组合，按照市场需求合理配置土地与其他生产要素。农业结构调整通常会涉及土地用途的变更。《土地管理法》第四条第一款和第二款规定：“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”其中，农用地是指 “直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。《土地管理法》将耕地保护的防线设定在控制农用地向建设用地的转用，这样，既有利于保护耕地，控制建设用地总量，又能从容应对农业种植结构的调整。

从农业结构调整的实际情况看，农用地的非农化是以不同的形式表现出来的。一种情况是将耕地、林地、草地等直接用于农业生产的土地转为建设用地。这种情形在城市近郊区比较突出，是《土地管理法》严格限制的转用；第二种情况是在农用地内部的转用，即将耕地转为林地等其他农用地；第三种情况是在耕地或者林地、草地内部的转用，比如将粮食种植转为蔬菜种植，将苹果园改为桃园。这些不属于《土地管理法》规定的用途变更的范围，所以《土地管理法》并不禁止。

对第二种情况，即农用地内部的转用，1999年，国土资源部、农业部联合发布的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（国土资发[1999]511号）中，明确将养殖业、林果业等用地作为农业生产结构调整用地管理，农业生产结构调整涉及农用地结构调整，要符合土地利用总体规划确定的土地利用方向、结构和布局。土地利用总体规划中确定的基本农田保护区的调整划界要考虑土地利用方向，使基本农田保护区规划与农业生产结构调整协调一致。基本农田保护区划定后，确需占用基本农田挖鱼塘、种果树或进行其他对土壤耕作层造成破坏的农业生产机构调整，需经省级人民政府土地和农业行政主管部门批准，并补划基本农田，保证基本农田面积不减少。

耕地是我国十分宝贵的资源，永久的基础，农耕地更是耕地当中的精华，但是由于房地产的发展很多土地都变成了建筑用地，那么在这其中永久的基本农田的土地征收是必须经过国务院的批准。最近央视新闻受到了很多群众的反映，山东省淄博市博兴县重点招商引资项目，生态文化园涉嫌违规增长了300亩的永久基本农田开发商业地产，从现象上来判断的话，这肯定是有问题的。

一、土地的性质

当地给出的回应是，这块土地只是一般的耕地，而不是真正的永久基本农田耕地。记者再通过调查发现这块土地先是以土地流转证明变成荒耕的一年多，去年才被正式征收，而且农民还领着粮食的补贴。这块土地的土地正权还在村民手上，村民告知记者，当时村里宣传是土地流转，土地租赁50年，他本人一直不同意，而且这块地作为永久基本农田是有公示牌的，这不是一个小的问题。

二、村民收到的协议补偿书

根据村民们签订的协议书，显示他们被要求把这块耕地交给村委会，而村委会会向这些村民一次性付清50年的全部补偿金，而且协议书中还规定，农户如果想购买这块土地上的建筑房的话，在市场价格的基础上，每平米会优惠300元，收到补偿之后，这些农户就不再享有协议土地的相关权利了。这些协议有些村民是同意的，有些村民是反对的，并且始终没有在土地流转协议上签字，也没有去领取所谓的补偿，而且有些人坚定的认为，自家的耕地是永久基本农田，不能够用于建设，也不可以随意征收。然而这位村民在今年7月一份的时候就收到了小麦的补贴，在9月份的时候又收到了种粮补贴。

三、没有签署过协议的地为什么被用于商业开发？

了解过基本的事实后，我们就可以发现，没有经过村民协议的地被拿去用来商业开发。而且这块土地第1步他们先采取了流转，第2步就是招商拍卖，走的是两套材料。记者发觉这个流程肯定是有些问题的，目前已经反馈给了当地的自然资源和规划局，目前正在调查中。

法律分析：农业用地转工业用地的需要去建设单位进行申报，设单位或个人经有关部门批准后，持相关材料到建设项目所在地的辖区规划局申请办理建设用地规划许可证。规划局收集齐报建材料后，交到规划报建中心进行受理。规划报建中心通知规划股对已经受理的建设用地项目进行初审，初审通过后进行测图并设计，之后进行审批。

法律依据：《中华人民共和国土地管理法》 第十七条 土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；（三）提高土地节约集约利用水平；（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。

土地资源的利用与保护

土地既是重要的生产资料和劳动对象，同时也是人类赖以生存的活动领域。随着整个人类社会生产的发展和人口的迅速增长，土地资源与人类社会的关系逐渐超出了单一的民族和国家的范畴，而跃居整个人类生存与发展的环境空间的全球性大问题。

要做好土地资源的利用与保护工作，首先要对什么是土地资源及土地的基本属性有基本的认识，还要懂得土地的分类及土地的生产潜力，要对世界土地资源利用及我国的土地资源利用状况有充分的了解，才能贯彻实施土地合理利用对策。

（一）土地和土地资源

土地是具有一定地理空间（经度、纬度、高程），以土壤为基础，与气候、地形地貌、水文、水文地质条件，表生地球化学因素、自然生物群落，以及它们之间相互作用所构成的自然综合体，它是一个包括众多子系统。1972年在荷兰瓦格宁根召开的关于土地评价的专家会议认为“土地包涵着地球特定地域表面及其以上和以下的大气、土壤、基础地质、水文和植物。它还包涵着这一领域范围内过去和目前人类活动的种种结果，以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响”。联合国粮农组织的《土地评价纲要》指出，土地包括影响土地用途潜力的自然资源，如气候、地貌、土壤、水文与植被，它包括过去和现在的人类活动结果。石玉林强调：“土地是一个垂直系统，可分为表层、内层和底层。包括地形、土壤、植被的全部，以及影响它的地表水，浅层地下水，表层岩石和作用于地表的气候条件。”所以，土地是指自大气的对流层的下部，下至地壳一定深度的风化壳空间内的有关自然要素与人类劳动成果的综合体。一般更偏重于自然方面。

土地资源是指在一定技术条件和一定时间内可以为人类利用的土地。人类在利用土地资源的过程也包括了改造，所以土地资源既包含了资源的自然属性和人类利用、改造的经济属性，故称之为“历史的自然经济综合体。”

在某些情况下可以将土地与土地资源同等看待，但后者更多地考虑经济活动和人类生存发展的范畴。返回

（二）土地的基本属性

土地是自然环境的立地基础，又是自然资源的重要组成，是人类从事一切社会实践的基地，它除具有自然资源的基本属性外，也有一系列特有的自然－经济特性。

1、位置固定

指土地都是特定的空间位置及一定的形态特征。即每一块特定所处的经、纬度和海拔高度都是固定的，并有特定的外在形态。也就是说，各种土地分布具有受水热条件支配的纬度地带性、经度地带性和垂直地带性，以及受局部地形、地质条件影响而表现的非地带性规律。土地利用都有限于固定地点，不能像其它物品一样进行移动。土地只能就地利用，不同地理位置的土地可利用性有很大差异。

2、数量的有限性

指不考虑漫长的地质过程，土地面积不会明显增减。土地是自然的产物，具有原始性，不可能再生产和复制。其数量是由地球表面的大小及其形状所决定的，所以数量相对固定而不能扩延、也不能消灭。某项用地面积的增加，必然导致其它用地面积的减少，总的土地面积基本不变。

3、不可替代性

指土地无论作为环境条件，还是作为生产资料都不能用其它任何东西所代替。

4、土地利用的永续性

土地利用永续性有两层含义，其一是说土地作为自然产物，它与地球共存亡，相对于地球而言永不消失；其二是指土地作为人类的活动所和生产资料，在使用过程中，只要利用合理，其生产力能够得到保持或不断提高，土地可以年复一年地使用下去。土地利用上的这一特性和其它生产资料完全不同，它为人类提出了尊重客观规律、合理利用科学保护土地的要求，也展示了实现社会、经济可持续发展的可能性。

（三）土地的分类

根据不同的属性，土地的分类方法和分类结果多种多样。例如，按照地貌特征划分可以把土地划分外围山地、高原、平原、盆地、丘陵等；按土地的土壤质地划分，可分为粘土地、砂土地、壤质土地等；按土地所有权划分，可分为私有、国有和集体所有的土地。不过最为常用的土地（土地资源）分类还是依照土地的经济用途进行的分类，通常分为以下几种土地类别。

耕地：耕地是指用于种植粮食、蔬菜、经济作物等作物并被经常耕作的土地。耕地是农业的基础，它为人类生活提供了80%以上的热量、75%以上的食物。95%以上的肉类又是由耕地产出的农产品转化而来。耕地根据耕作方式和种植作物的不同有可又可划分为旱田、水田、水浇地和菜地等多种类型。

林地：指用于林业生产的生长乔木、灌木、竹类等各种树木的土地，按生产木材的用途不同，又可进一步划分为用材林地、经济林地、薪炭林地、防护林地等；此外，林地还包括林地采伐、火烧后的迹地以及苗圃等。

草地：指常年生长草本植物、覆盖度在15%以上的土地，草地大都用作畜牧业生产，所以草地又有天然牧场、人工草场、改良天然草场之分。

水域（水面）：通常指河流、湖泊、水库、池塘、苇地、沟渠、沿海滩涂的水面和冰川以及永久积雪覆盖陆地部分。

未利用土地：是指目前尚未利用的土地，包括荒地、盐碱地、沼泽地、风沙地（沙漠）、戈壁滩等，其中荒草地是最主要的耕地后备资源。

建设用地：是指通过工程建设营造建筑物所占用的土地，是城镇、村庄、军事及其设施所占土地的总称。

工矿用地：指厂房、仓库、矿场、油田、盐场等用地。

交通用地：指铁路、公路以及飞机场、港口、码头及其它附属设施用地。

（四）耕地与土地生产潜力

1、耕地

耕地是人类生产最基本、最主要的生产资料，是生产粮食、棉花、油料、蔬菜等农副产品的基地，是土地的精华。耕地数量的多少，质量肥瘠、直接影响国民经济的发展。

2、土地生产潜力

所谓土地生产潜力或土地生产力，在农业上是指在一个地区土地能生产人们可能利用的能量和蛋白质的能力。对耕地和粮食作物来说，土地生产力是指单位面积耕地生产粮食的能力或数量。

土地资源生产潜力是土地资源在一定条件下，该种用途所要求的全部条件都能满足时能生产的物质或经济产出。同一土地资源在不同利用条件下，其生产潜力是不同的。如作为工业、商业、农业、林业等用途时，同一土地资源单位面积上的生产力（产值）差异相当大。由于作为工业或商业利用时，难以确定土地资源达到最大生产力时的最佳条件，因而无法估计这些利用方式的土地资源生产潜力。所以经常讲的土地资源生产潜力主要是指土地资源的物质生产潜力，也就是土地资源所得植物生产潜力。其基本含义是土地资源作为某种植物（作物）栽培时，在温度、水和养分条件适宜，CO2充分供应，无毒害、病虫害及其它自然灾害和杂草控制完全的条件下，该植物（作物）所能获得的生产力叫植物（作物）的生产潜力，植物（作物）种类不同，土地资源的生产潜力也不同。

（五）世界土地资源利用

1、世界土地资源概况

世界陆地面积为13多亿km2，占地球表面的292%；各大洲中除南极洲外，面积最大的是亚洲，其次是非洲。中国国土面积居世界第三位，为960万km2，1997年人口密度为129人/ km2，约为当时世界平均值的3倍。

在地球陆地表面，有近50%的面积是永久性冻土、干旱沙漠、岩石、高寒地带等难以利用和无法利用的土地，此外尚有相当数量的土地存在各种障碍因素，实际适于人类利用的土地只有7000万km2左右。在世界范围内各地可利用土地分布存在很大差异，如果按照不同气候带划分，适于耕种的土地主要分布在热带，约16亿hm2，其余各气候带之和大约为15亿hm2；远东和欧洲各国25%以上土地是可耕种的，而大洋洲（澳大利亚、新西兰和太平洋岛屿）可耕种只占其土地面积的55%左右，南美洲也仅为其土地面积的62%。但是，可作为牧场的草原占其土地面积的比例，大洋洲最多，为548%，北美为137%，远东为153%。森林面积占各洲土地面积的比例南美洲约为464%，大洋洲为102%。目前，全世界有荒地面积约为50亿hm2，主要分布在非洲和美洲，亚洲的土地开发利用率远较其它各洲高。

1960年以来，世界人口的急剧增长给土地资源造成愈来愈大的压力，地球的土地资源究竟能否承载这样庞大的人口数量，已成为大多数人，特别是土地左右研究和管理的人们急需回答的问题。

2、土地资源利用中的问题

1) 耕地减少

耕地侵占导致可耕地数量减少。日本从1950年到1987年耕地减少了100万hm2，英国近20年共减少农用地113万hm2。二十世纪九十年代除世界居民占地约15亿hm2，到2000年，全世界有约2亿hm2肥沃土地成为非农用地。尚未开垦的土地已无太大的潜力，迫使人们向草原、森林要地。

2) 森林砍伐、草原破坏和沼泽滩涂的围垦

近年来由于人口增长对耕地的压力，人们盲目毁林开荒，使森林、草地、沼泽和滩涂等类型的土地资源面积不断减少。在过去的10多年中，非洲每年开垦郁闭阔叶林130万hm2，其中滥伐面积占世界热带树林和林地面积的62%。世界森林平均每年约减少300万hm2，到二十世纪末已有约40%（主要是热带雨林）被消灭。半数以上的森林损失发生在象牙海岸、尼日利亚、利比亚、几内尼和加纳这些西非国家，那里森林消失的速度是世界平均值的7倍。

全球草原消失已达19%，目前世界上所谓“湿草原”地带大部分成为农区，且垦荒还在向半干旱草原移动。人类为此付出了沉重的代价。30年代美国的“黑风暴”迄今为人所惊骇。中国长城一线的风沙已正向南侵，蒙古巴颜浩特西北至锡林郭勒之间的草原荒漠化面积由50年代末的12%，增加到70年代的50%。

围垦沼泽和滩涂，尽管得到了某些眼前利益，但破坏了湿地生态系统，使许多水禽和鱼类减少，甚至灭绝。沿海滩涂是近岸水产食物链的一个重要环节，它为鱼类和甲壳类动物提供有高度生产性的产卵地、养殖地和喂养地，世界全部鱼类捕获量的2/3是在潮汐带孵化的。由于耕地压力上升，全世界沼泽地已丧失25－50%，法国布列塔尼亚半岛的海岸湿地在过去的20年里消失了约40%，剩余的2/3正在受排水和其它开发活动的严重影响，自50年代以来英格兰东海岸的瓦利有2万hm2盐沼和潮泥滩被开垦用来发展农业；70年代中期美国原有的海岸湿地已损失一半，1983年美国国家海洋渔业局计算，由于重要的河口湾的损失，美国渔业自1954年到1978年每年损失208亿美元。

3) 土地资源退化

(1)

地力衰退。主要表现在养分的亏缺上。据统计世界土壤养分不足的面积约占总面积的23%，热带地区表现为P、Ca、Mg和B的不足；南美洲10亿hm2酸性土中，N和P不足的占90%，缺K的70%，缺Zn的60%。

(2)

水土流失。据统计，全世界水土流失面积达2500万km2，占总面积的168%；耕地中受流失土地占21%。有史以来，人类耕地总损失量为目前总耕地的133倍。水土流失不仅使上游的土地肥力下降，生态破坏，而且造成下游河道和水库的淤积、严重影响沿河生产发展和人类生命财产安全。据世界观察学专家估计，每年全球的土壤侵蚀量约为250亿吨，远远大于土壤的形成数量。据联合国开发计划署估计，仅水土流失一项，每年全世界就要失去耕地5～7万km2。

(3)

土壤盐渍化。世界干旱半干旱均有盐碱土分布，其面积占该地区面积的39%，主要分布于亚欧大陆、北非、北美西部。历史上曾多次出现因错误灌溉而失败的农业系统，世界各地仅盐碱化造成的荒废土地就与目前灌溉的土地一样多。各国水稻产区的土地次生盐渍化和沼泽化现象也较常见。

(4)

土地沙漠化。全球沙化、半沙化面积约占全球面积的1/3，据联合国资料，每年有7万km2的土地变成沙漠，许多沙漠化逐年向外扩展，如撒哈拉沙漠南侵速度为每年30～50km，流沙长度沿长度约3500km。

(5)

土壤污染和环境恶化。随着工业的速度发展，“三废”的排放、化肥和农药在农业中的大量投入，使土地污染问题日趋严重。土地污染不仅使土地生产力降低，而且还会引起农产品和人类生存环境的污染，威胁、危害人体的健康。污染的环境破坏了原有的生态平衡，导致许多物种的灭绝。

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（六）、我国土地资源利用情况

1、我国土地资源的特征

1) 土地资源绝对数量多，但人均占有量少。我国土地总面积居世界第三位，但由于人口众多，人均土地面积只有平均值的1/3，不足1hm2。

2)

土地资源分布不平衡，且生产力的地域差异很大。由于水热条件的不同和复杂的地形，地质组合，我国有多种多样的土地类型，但各种类型的土地资源分布不平衡。我国90%以上的耕地和陆地水域分布在东南部；一半以上的林地集中在东北和西南的山地；80%以上的草地分布于西北干旱和半干旱地区。降雨和径流由东南向西北递增，长江、珠江、浙、闽、台及西南诸河流域的水量占全国总水量的810%，而这些地区的耕地仅占全国的359%。东部湿润地区的生产力很高，其生物产量占全国的90%，但面积只有全国土地面积的一半。

3)

土地资源质量较差。127亿hm2耕地中，山地、丘陵、高原等地占66%，而平原仅12%，盆地占19%。中低产田在60%以上。据石竹筠资料，水田占用耕地面积的261%，水浇地占174%，而旱地占535%。115亿hm2林地中多为采伐后的次生幼林，特别是一些采伐不合理的林地，因没有及时营造幼林，留下多为灌木次生林地。全国131个国有大型林业局中有25个局可采资源枯竭，到2000年已有一半至2/3的局辖片范围将无林可采。由于过渡修枝作燃料而形成“小老头树”，树干畸形，形不成森林环境，结果是“有林无实”。287亿hm2草地自然生产率极低，每百亩草原的畜产品产量，只相当于澳大利亚的1/10，美国的1/20～1/30，新西兰的1/83，荷兰的1/120。全国草地地区的饲料产量仅占全国饲料产量的11%，产肉量仅占49%。草地过载使草原退化。北方沙漠化和潜在沙化的草地在33万多km2，并有加速发展的趋势。

4)

土地资源生产力集中在耕地上。有学者计算，14亿hm2耕地的现实生产力（生物产量）约占总农业用地的3/4；而约4亿hm2的林草地的现实生产力仅占农业用地的1/4，产值的1/10，不仅粮、棉、油全靠耕地提供，而且全国产肉量的962%，也由耕地生产的饲料转化。农村所用木材也大部分依赖于农田林网和农田绿化。

5)

后备耕地资源不足。我国尚有于开垦种植农作物、发展人工牧草和经济林木的土地约全国土地总面积的37，其中质量较好的占89%，中等的占225%，而近70%是质量差的三等地。有人估计按现有的技术条件对耕地后备资源进行综合开发和全面治理，使之全部开垦出来，耕地面积最多也只能增加007亿hm2左右。

2、我国土地利用结构

我国土地利用类型丰富多样，按现状全国土地利用类型可以分为三个层次，即已经开发了的，待开发的和还难以开发的，其面积分别为654亿hm2、075亿hm2和222亿hm2，面积比为100:011:034。已开发的土地中又可分为农业用地（农林牧业用地）和非农业用地（居民点、工矿和交通用地）两类。其中，农林牧用地占959%，非农业用地占41%。在074亿hm2待开发土地中又包括宜耕地、宜林地、宜园地、宜牧地、宜建设用地和其它可利用土地六类，其面积比例为100:022:194:203:006:020；在难以利用土地中包括沙漠、戈壁、高寒荒漠、石质山地以及其它难利用土地五类，其总量达22亿hm2。总体上，我国土地利用结构以农、林、牧用地为主，但农业用地后备资源数量有限，在尚未利用土地中，宜牧、宜林地面积最大，其次才是宜耕地。

3、我国土地资源开发利用中存在的主要问题

1) 盲目扩大耕地面积促进土地资源退化

(1)

对山坡的刨垦使大面积的森林、草地毁坏、造成水土流失。从多年条件资料看，我国水土流失面积呈逐步增加趋势，建国初期我国有水土流失面积150万km2，目前已增加到183万km2，约占全国土地面积的1/5左右；黄河、海河、淮河、长江流域水土流失面积分别占其流域面积的70%、47%、33%和20%左右。我国每年因水土流失侵蚀掉的土壤总量达50亿吨，大约占世界水土流失量的1/5左右。我国是世界上水土流失最严重的国家之一。黄河、长江年输沙量20亿吨以上，列世界九大河流的第一和第四位。

(2) 围湖造田。盲目的围湖造田，使湖区滞洪能力下降，原有的生态系统遭到破坏，因而水旱灾害频繁。

(3) 盲目开发草原，使草场沙化。由于多年的滥垦过牧，我国近1/4的草场退化，产草量平均由3000～3750kg/

hm2，每年沙化面积达133万hm2；更值得忧虑的是南方也出现了“红色沙漠”、“白沙岗”、“光石山”等。

2) 非农业用地迅速扩大

我国1957－1985年净减533万hm2，仅1985年就净减100万hm2。按此速度发展下去，我国的全部耕地将在200年之内全部被占完，因此有学者写了一篇题为《二百年后不耕、不种的中华大地》。解放后30多年城市扩张占用地面积为城市原来面积的4～6倍。从1978～1998年我国的城市由原来不足200个增加到600多个，增加了475个。上海郊区被占耕地达733万hm2，相当于上海、宝山。川沙三县耕地面积的总和。北京自1951年以来，平均每年占用耕地约067万hm2，30多年达20多万hm2。据初步预测，到2050年我国非农业建设用地将比现在增加023

hm2，其中需要占用耕地约013

亿hm2，另外在现有耕地面积中约有007亿hm2不适于用做耕地而需要退耕，两项相加耕地的减少量为020亿hm2，如果在此期间开垦荒地能增加耕地007亿hm2，尚要净减少耕地013亿hm2。

3) 土地污染

随着工业化和城市化的发展，特别是乡镇工业的发展，大量的“三废”物质通过大气、水和固体废弃物的形式进入土壤。同时农业生产技术的发展，人为地施用化肥和农药以及污水灌溉等，使土壤污染不仅对农作物及农田生态环境造成危害，污染物通过食物链最终进入人体，还会为害人体健康。到目前为止还没有关于已经遭受污染耕地面积的准确统计数字，但有人估计由于环境污染而导致农作物减产数量每年在大约100亿kg，这已数字约我国粮食产量的3%，相当于我国近年来每年进口的粮食总量。

造成农田土壤污染的原因主要有：工业和乡镇企业排放的各类废弃物、农用化学物质的过量使用以及畜禽粪便和生活垃圾的不适当堆放等。尤其要指出的是，从二十世纪50年代开始我国就在部分地区推广污水灌溉，至今已有50多年的历史，近年来，每年排放养分物质。但同时也将大量的污染物带入农田，这些污染物质对农作物造成急性危害外，其中的重金属等一旦进入土壤就很难被移走，由此可能造成长期性环境污染。因此，保护农田土壤，使之免受污染是当前保护农村生态环境、加强生态建设的重要任务之一。

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（七）土地合理利用对策

1、世界土地资源利用对策

1) 进行世界性土地人口承载潜力的研究，并开展广泛的生态教育，使各国家和地区能在土地可承载的前提下制定人口政策，实行计划生育。

2)

对一些世界性的土地资源开发需要进行统一协调。因为大类型、大面积的土地资源类型的开发影响，常超出一个国家的范围，如果处理不好，必然会“殃及鱼池”。

3)

保护环境、防止生态恶化。要使一系列国际国内的环境保护立法和公约生效，必须要有国际间行之有效的监督和惩罚制度。同时更要增强全人类的环境意识，使所有的人都来保护我们赖以生存的地球环境。

2、我国土地资源利用的对策

我国土地资源问题的焦点主要是在土地资源有限与人口增长无限的矛盾上，因此合理利用与保护每一寸土地和严格控制人口增长成为我国解决土地资源问题的基本国策。

1) 强土地管理，保护耕地，控制非农业用地。

2) 按照《土地法》执法，打击滥用土地的行为；积极开展土地生产潜力和承载能力的研究，作好长远的土地利用规划。

3)

严格控制人口。据估算我国90年代初的土地生产能力大约可承载12亿左右人口，如果到2025年，整个投入水平增加到中等水平，可承载15亿人口。因此严格控制人口始终是解决土地资源问题的一个主要课题。提高全民的国土意识和综合文化素质，让全国人民共同对付土地问题。

4)

增加农业投入，改造中低产田和加强农、林、牧业生产基地的建设。中低产田改造是提高土地承载力的主要途径，而任何一种中低产田如土壤侵蚀、土壤盐渍化、土壤次生潜育化或土壤沙化土地的改造都需要农田水利工程的投入。加强商品粮基地、优质棉基地、饲草基地和山区果基地的建设，以便国家宏观调控，安全地应付各种意想不到的困难。

5)

加强土地资源的宏观建设。根据已掌握的资料和技术条件拟定国土资源开发规划，通过如三北防护林等项目的建设改善宏观生态环境，从根本上防治土壤沙化，通过跨流域的调水工程，提高我国水资源的利用率和缺水地区的土地生产力。

6)

加强土壤污染防治。从控制和治理污染源着手，加强土壤污染治理，合理利用污水灌溉。加强土壤环境的监测和评价，及时预报土壤的环境质量变化和主要问题所在，提出对策。

　耕地上不可以种树，国家保护的耕地是不可以的，耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。具体要求如下：

　　常用耕地：是指专门种植农作物并经常进行耕种、能够正常收获的土地。包括土地条件较好的基本农田和虽然土地条件较差，但能正常收获且不破坏生态环境的可用耕地。常用耕地作为中国基本的、宝贵土地资源，受到中国《土地法》严格保护，未经批准，任何个人和单位都不得占用。

　　临时性耕地：又称“帮忙田”，是指在常用耕地以外临时开垦种植农作物，不能正常收获的土地。根据中国《水土保护法》规定，种植农作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕还林还草，在其它一些地方临时开垦种植农作物，易造成水土流失及沙化的土地，也要逐步退耕。因此，我们又可称这部分临时性耕地为待退的临时性耕地。

　　当年实际利用的耕地：指当年种植农作物的耕地。

　　当年闲置、弃耕的耕地：指由于种种原因，当年未能种植农作物的耕地。包括轮歇地、休耕地、因干旱、洪涝及其它自然和经济原因农民未能种植农作物的耕地。

　　耕地条件：

　　水田：指筑有田埂(坎)，可以经常蓄水，用来种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暂时没有蓄水而改种旱地作物的，或实行水稻和旱地作物轮种的(如水稻和小麦、油菜、蚕豆等轮种)，仍计为水田。

　　旱地：指除水田以外的耕地。旱地包括水浇地和无水浇条件的旱地。

　　水浇地：是指旱地中有一定水源和灌溉设施，在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地。由于雨水充足在当年暂时没有进行灌溉的水浇地，也应包括在内。

　　无水浇条件的旱地：是指没有固定水源和灌溉设施，不能进行正常灌溉的旱地。

　　耕地保护：

　　国家保护耕地，严格控制将耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

　　省、自治区、直辖市人民政府应当制订开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

　　省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数星与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市却因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

　　基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。因为基本农田是耕地中的精华，加强基本农田保护，对优质耕地实行特殊保护，对保障国家粮食安全发挥了积极作用。

基本农田当前准确的叫法是永久基本农田，是耕地中最优质最高产的部分，是耕地中的精华。基本农田的数量是根据一个时期内粮食需求量来确定的，也就是说，基本农田在农业结构中主要是生产粮食的，种植粮食以外的农作物或者是闲置荒芜、建设非农设施等，都会减少粮食产量，都有可能让粮食产量达不到社会需求，影响到国家的粮食安全。当前，我们国家划定的基本农田数量是1546亿亩。

但一个时期以来，基本农田种树栽树的问题比较普遍。我们经常看到各类大小道路两侧、农村周边成片成片的树林，这里面很多都是占用的基本农田。

基本农田大量种树栽树的原因是多方面的。首先是随着农民进城“打工潮”的出现，不少农民都是全家外出打工，家里的耕地无人打理，种上树省事省心，还能赚上一笔不小的收入；再就是近些年来粮食价格不断走低，种地成本持续增加，一些农民觉得种地种粮难赚钱，干脆在耕地上种树；还有一些地方政府出于绿化和环境考虑，不管是不是基本农田，不管是不是影响粮食生产，违规动员农民在耕地上种树栽树，特别是在各类道路两侧，种树栽树的情况更多。

耕地种树合法吗？对于一般耕地，相关法规政策没有明确规定，只要不对别人造成影响，不破坏耕地耕作层，是可以种树的。但对于永久基本农田，《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规对此有着十分明确的规定：禁止任何单位或个人利用基本农田发展林果业或挖塘养鱼。

为什么这么多基本农田种树行为没有得到制止，也没有受到任何的惩罚？对于这个问题，自然资源部门在前段时间对一个网站留言的回复中给了一个较为明确的答复。

回复首先明确基本农田种树发展林果业是法律法规禁止的行为，有关部门也通过政策文件三令五申予以制止，要求各级对在基本农田上进行植树造林行为必须立即停止和纠正，对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快采取恢复耕种措施，同时也指出，对于基本农田种树栽树发展林果业，《土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律法规未设置处罚条款、未明确监管部门。

也就是说，对于基本农田种树行为，除了劝阻外，没有硬性的处罚和强制措施。

当前，稳定粮食生产、保证粮食安全，把饭碗牢牢端在自己手中，是国家的一项重要政策，如何才能有效制止基本农田种树行为、保证粮食种植面积？对此，《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中，明确提出要推动制订和完善相关法律法规，明确对占用永久基本农田从事林果业、挖塘养鱼等的处罚措施。

也就是说，下一步，国家将制订和完善相关法律法规，对占用基本农田种树行为制定明确的处罚措施，指定处罚部门。处罚措施即将出台，基本农田种树赶快停止吧！再违规种树就会受到严格惩罚。